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如何借助大數據分析完善政府采購制度

2019年09月16日 08:56 來源:中國政府采購報打印

  ■ 楊文君 

  近日,某地公共資源交易中心出具了一份關于工程招投標領域圍標串標查處的大數據分析報告(以下簡稱《報告》),其一經發布,立刻引發業內熱議,政府采購大數據分析的“適格”問題、利弊探討以及操作應用更成為了關注的焦點。而利用大數據分析手段促進政府采購制度完善的觀點也在業界達成了共識。 

  事實上,如今的政府采購領域,各種數據、圖表、報告讓人應接不暇。 

  記者在某地政府采購業務交流群里也經常聽到這樣的聲音:“有幾家供應商總是到各地質疑投訴,我們每個地方都做個分析,用數據說話吧。” 

  “這家公司上一年度參與投標100余次,怎么一次都沒中標?它是不是‘僵尸企業’?重點查一下。”東部某代理機構的相關負責人指著一份數據分析報告疑惑道。 

  …… 

  大數據分析逐漸走入政府采購的視野。 

  大數據分析有模有樣:大樣本,高科技 

  近年來,大數據分析對各行各業的人來說并不是一個陌生的字眼兒。但它是什么?有著怎樣的特征?卻很少有人能說得明白。 

  “一般意義上的數據統計分析是指,應用適當的統計分析方法對收集來的數據進行探索,對數據加以詳細研究和概括,提取有用信息并形成結論。”南京審計大學副校長裴育告訴記者,大數據又稱巨量資料,表明所涉及的資料量巨大到無法透過目前主流軟件工具在合理時間內擷取、管理、處理,并整理成為幫助企業經營決策的資訊。通常業界用4V來概括大數據的特點。一是數據體量巨大(Volume);二是處理速度快(Velocity);三是數據類型繁多(Variety),商業價值高;四是價值密度低(Veracity)。雖然大數據離不開傳統統計方法與技術,但其應用的效果遠非傳統統計分析手段能夠達到的。 

  “大數據分析和統計分析有著明顯的區別。”華為技術有限公司的一名技術人員指出,大數據分析的方法屬于統計分析的范疇,但是,大數據分析的概念很大一部分是技術,如,大數據的存儲和計算,這些是統計分析中沒有的。另外,統計分析的一大分支是小樣本集的測算,這就根本不屬于大數據分析了。比如,在醫學領域,某些病例的患者在全世界也沒有很多,如果再限制年齡段,可能人就更少了,百十號人也是有可能的。那么,在這種數據量下的統計分析方法非常多。從方法上看,統計分析的范圍更廣。 

  總之,關于何為大數據分析的問題,大樣本以及更為復雜的數據處理技術是眾多專業人士給出的答案。 

  此外,記者在翻看上述《報告》時發現,其是對該省工程招標領域近三年來各類交易數據的全量分析,共計涵蓋22000余個標段交易信息,包含21000多項投標和報價信息。 

  當被問及這份《報告》能否構成真正的大數據分析時,中國政法大學教授成協中表示,大數據分析的前提是,樣本數據足夠龐大,能夠把相關領域的信息全部囊括進來。《報告》統計更多的是該地公共資源交易平臺工程招標領域的信息,其他行業、地域都沒有涉獵,樣本規模相對有限,不屬于嚴格意義上的大數據分析。 

  “這份《報告》雖稱不上廣泛意義上的大數據分析。但就目前公共資源交易領域來講,其已經是最貼近大數據分析概念的了。縱觀以往的一些數據分析,都是簡單地停留在統計分析階段。同時,此《報告》已經在探索圍標、串標等行為數據了。”某代理機構的工作人員這樣認為。 

  《報告》結果有利有弊:可借鑒,多問題 

  該份報告呈現的結果好似“雙面膠”,既有可借鑒的意義,也面臨眾多實踐難題。 

  據了解,依托于大數據產業的蓬勃發展,該地公共資源交易中心大數據分析以及挖掘工作早在2014年便已開始,如今在全省交易中心數據庫“統一標準、互聯互通”的大背景下,交易大數據運用已是全國領先水平。“勇氣可嘉”是許多業內專家給出的評價。 

  “這是大數據應用的一個經典做法,值得在各個領域中推廣應用,透過這份報告,說明提高政府采購領域透明度在當下是完全能夠做到的,關鍵看各地是否愿意這樣做,這樣做之后如何應對可能出現的各種問題或風險。因此,可以說,該地敢于公開這些數據,有著吃螃蟹的勇氣,這對全國政府采購起到了一定示范作用。”裴育說道。 

  政府采購專家宋雅琴也表示,數據時代,信息公開真正實現了留痕、可追蹤、可分析的功能,讓低級的圍標串標行為無處遁形。該地公共資源交易中心能公開這些數據的確很有勇氣,一定程度上也是因為公共資源交易中心不是監管部門,沒有“自曝家丑”的壓力。 

  此外,記者在采訪中了解到,這份報告對治理政府采購串標行為提供了可參考的方法。對此,成協中指出,《中華人民共和國政府采購法實施條例》《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第87號)對串標的界定是比較簡單的,列舉的幾種串標和惡意串標情形也比較典型,但存在舉證困難的問題。比如,協商投標、約定中標、約定放棄投標等行為都是當事人秘密進行的,很難掌握錄音錄像等證據,實踐中針對串標的質疑投訴很少得到承認,主要理由就是證據不足。像保證金從同一賬戶轉出,投標文件相似等是比較簡單、形式化的線索,別有用心的供應商是很容易規避的。 

  然而,理論憧憬總是和現實碰壁,上述代理機構的工作人員指出了類似于《報告》這種大數據分析在治理政府采購圍標、串標方面的問題。他告訴記者:“大數據只能輔助監管部門發現線索,提出預警,但如果直接運用它去實施監管,無上位法可依,也缺乏說服力。比如,某家供應商一年投了200多次標,就是沒有中標,這只能說現象不合理,但不能說它不合法。” 

  “《報告》這種做法一般都是內部應用,不宜公開,因為一旦這樣操作,市場主體和監管部門都會比較被動。實際上,大數據分析報告應用本身存在一定的局限性,供應商不懼怕,監管部門也不能據此進行處罰。”該名工作人員進一步指出。 

  大數據應用有難有易:面上做,根里挖 

  面對數據發力的浪潮,政府采購該如何應用大數據分析,讓大數據在政府采購制度完善方面真正發揮“大作用”?這是業內需要隨時代更迭變換面臨的新話題。 

  成協中指出:“數據的使用需注意兩個問題。一方面,數據結果的有效性取決于數據樣本的整全性,樣本比較完備,數據才能更有針對性和代表性。另一方面,大數據分析結果的應用,通常是起到預測和調整資源分配的一個作用,比如在交通領域,通過大數據分析可以知曉大家出行的時間段和高峰擁堵地點等,其根本上是為了調配交通資源,調整出行時間,對未來的活動提供指引和預測。以《報告》提供的數據分析結果為例,其不能作為不同供應商之間串標判斷的直接證據,它只是一種可能性,需要進一步核實。” 

  至于如何在政府采購領域應用大數據分析,成協中建議,要有足夠多的數據,借助目前正在推廣的公共資源交易平臺,形成并擴大數據規模,整合數據信息;借鑒云計算、數據處理等信息技術,提高大數據處理能力,得出有價值的信息;規范大數據分析結果的應用,提升它對未來監管的重點方向,提高風險預測和防范能力,而不能將其作為認定行政違法的直接依據。 

  關于信息技術的借用,有專家提到了兩種方法。利用時序模擬算法對交易市場相關數據變化,對政策發布前后數據模擬推演對比,直觀顯示政府采購政策發布后,交易市場各維度數據的變化情況,量化評估政策執行效果,為制定及優化相關法規制度和政策措施提供數據支持。抑或是利用深度分析產生為省市政府在經濟宏觀決策方面提供數據依據。宏觀經濟管理中利用先行指標的變化來預測經濟走勢,這種方法對決策的前瞻性與針對性具有重要意義。 

  “我們還希望可以從立法的角度出發,比如在《中華人民共和國政府采購法》或《中華人民共和國招標投標法》中,對大數據治理圍標串標等違法行為的做法加以體現。”有專家提議。 

  “根兒上治理”,制度問題要深挖。“在工程招標領域,投標人對中標結果完全不可預期,靠數量去碰運氣,這根本上是制度的問題。”湖南省財政廳政府采購處調研員印鐵軍表示,大數據分析報告揭開了圍標串標的“冰山一角”,但作為一種技術手段,它不可能解決根本問題。政府采購招標特別是貨物招標,較高的價格權重是防止串標的利器,加上符合性審查、不允許轉包這兩個措施,也增加了供應商圍標的難度。進一步完善以滿足全部實質性需求和低價競爭為核心的交易機制,進一步落實采購人主體責任,才是政府采購預防和治理圍標串標的“終極”手段。 

  “《報告》中針對的圍標串標行為,其背后的原因要深入挖掘。”宋雅琴也提出,目前需要回答的是,現行的招標制度究竟能不能承擔起為招標人需求匹配市場資源、發動市場競爭、發現市場合理價格功能等責任。如果答案是否定的,那么癥結究竟在哪里? 

  “這事不完全是企業的問題,表明招標機制本身有紕漏。我不主張簡單地譴責那些投標人,有空可鉆的制度往往會導致劣幣泛濫,問題還是要從根本的制度著手。”宋雅琴說。 

  西部某招標有限公司的相關負責人指出,在政府采購項目中,有些供應商充當“陪標專業戶”,并收取一定費用;有些供應商作為“質疑專業戶”,成立的目的是購買招標文件進行質疑,不管采購需求有無違法違規問題,只要其“主人”認為有滿足不了的要求,便進行質疑甚至投訴,以搗亂為宗旨。上述情況,當然也可通過交易數據進行分析、挖掘。“只是當這些數據、分析報告擺在監督部門面前時,它就變成了一道應用題,如何完善法規、如何整合資源、如何有力打擊、如何凈化市場,才是所有人最應該關注的。”該名負責人強調。 

  高處著眼,應用范圍可擴大。“政府采購數據是黃金,它的作用決不僅限于政府采購領域。像預算、決算、評審和審計等市場形成的數據,其‘被需要指數’事實上也很高。”華北某地財政局政府采購管理處的有關負責人表示,通過大數據分析,可以找到本地區,各單位政府采購的規律,這非常重要,其作用決不局限于監管。 

  “隨著數據說話時代的到來,政府信息公開的范圍可以逐漸擴大。”有聲音認為。 

  “大數據分析是工具,制度完善是根本,推廣應用看未來。讓大數據分析在完善政府采購制度中成為‘催化劑’‘助推器’。”采訪中,此類觀點多次入耳,有擔憂,但也更具信心。 

  短評 

  給大數據分析報告一些寬容和勇氣 

  ■  楊文君 

  記者在采訪中了解到,各地政府采購都在探索大數據分析的應用,但卻沒有出具嚴格意義上的大數據分析報告。原因歸結為主要兩點,缺乏大樣本量的數據以及公開發布的“魄力”。 

  事實上,像報道中類似的大數據分析報告基本上是內部文件,在現有的技術條件、體制機制以及輿論環境下,各地并不愿將此種文件公諸于眾。因而有專家呼吁:“大數據分析在政府采購領域的應用尚屬于探索階段,別把這樣的報告推到風口浪尖上,應給予一定的寬容度,讓大數據分析報告的公開更具勇氣。”